引言：今年汛期刚过，一场针对水库安全的“存量攻坚”随即在全国铺开。10月15日，水利部办公厅、国家发展改革委办公厅联合印发《老旧水库改造提升项目建设管理办法》（办运管〔2026〕162号，以下简称《办法》），自印发之日起施行。这是继“十四五”时期完成近1.8万座病险水库除险加固之后，国家层面针对水库安全出台的又一重要制度文件，首次对使用中央预算内投资的老旧水库改造提升项目和大中型水库大坝安全监测设施建设项目，作出从前期工作、投资计划到建设管理、监督验收的全流程规范。
《办法》此时出台，背景并不寻常：我国现有水库大坝约9.5万座，80%以上建成于20世纪80年代以前，工程老化与极端暴雨洪水的叠加风险日益突出；据中国工程院院士张建云在2026中国水利学术大会上介绍，今年9月厄尔尼诺已发展至超强级别，历史上1997年、2015年的超强厄尔尼诺事件均在次年诱发长江等流域大洪水。一边是庞大且不断老化的工程存量，一边是越来越难以预料的极端天气，“水库不垮坝”这条底线如何守住？《办法》给出了系统性的制度安排。本文梳理《办法》出台背景、核心条款与资金安排，并分析其对水务行业各类主体意味着什么、应当如何应对。
一、出台背景：9.5万座水库的“老龄化”考验与超强厄尔尼诺预警
先看家底。我国是世界上水库数量最多、高坝数量最多、坝型最全的国家，共有水库大坝约9.5万座、总库容超过1万亿立方米。但这座“世界最大水库大国”的工程结构并不年轻——80%以上的水库建成于20世纪80年代以前，95%为小型水库，多数已运行三四十年甚至更久，历史欠账多、基础弱、管理分散。近年来极端暴雨天气频发，不少按当年标准建设的水库，泄洪能力、坝体强度和监测手段都难以匹配如今“突发性、极端性、反常性”显著增强的暴雨洪水新形势。
再看答卷。“十四五”期间，各级水利部门实施了17998座病险水库除险加固，为55366座小型水库建设大坝安全监测设施、为62165座配备雨水情测报设施，实现了水库安全监测设施提档升级（据经济日报2026年2月报道）；全国实现连续4年各类水库无一垮坝，洪涝灾害损失占国内生产总值的比例由“十三五”时期的年均0.28%下降至0.17%。成绩显著，但存量风险并未清零：大量水库的病险问题仍处于“动态清零”阶段，老旧水库在极端暴雨下的安全韧性短板依然存在。
紧迫性还来自气候预警。张建云院士在2026中国水利学术大会上警示，厄尔尼诺的影响不止发生在当年，滞后效应同样破坏力巨大——1997年、2015年的厄尔尼诺事件都在次年诱发了长江等流域大洪水；今年以来台风生成数量较常年均值多出十余个，强降雨横跨南北，多地防汛压力严峻。这也解释了为何10月15日水利部部务会议在总结前三季度工作时明确提出，“四季度要全面系统推进老旧水库改造提升”，并将其与细化实化《水安全保障“十五五”规划》年度目标任务并列部署。前三季度，全国已开工建设28项重大水利工程，完成水利建设投资7950亿元（据水利部10月15日部务会议），《办法》的印发，正是把这一部署落到项目管理层面的关键一环。
更大的盘子已经铺开：根据9月30日国新办“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会介绍，“十五五”时期我国将加快构建流域防洪减灾体系，力争到“十五五”末新增水库库容150亿立方米、重要堤防达标率达到91%，并明确“系统推进老旧水库改造提升、病险水库除险加固”。可以说，《办法》为未来五年水库安全领域的万亿级投资，立好了“怎么选项目、怎么批项目、怎么建项目、怎么管资金”的游戏规则。
二、《办法》管什么：两类项目、一个目标
《办法》第二条明确了适用范围，即使用中央预算内投资的两类建设项目。第一类是老旧水库改造提升项目，指通过新增或改扩建泄洪设施、坝体加固培厚、坝顶硬化和坝坡防护等局部改造，以及加高扩容、拆除重建等措施，并同步完善雨水情监测预报和大坝安全监测设施，系统提升极端暴雨洪水下老旧水库大坝安全韧性的建设项目。第二类是大中型水库大坝安全监测设施建设项目，针对未建设或监测设施不完备的大中型水库，实施位移变形、渗流渗压、应力应变等监测仪器设备和监测自动化系统建设。
值得注意的是，《办法》强调改造提升不是“头疼医头”的简单修补，而是要求工程措施与非工程措施统筹落实——每一次改造都必须同步完善雨水情监测预报和大坝安全监测设施，让水库既有更强的“体格”，也有更灵的“感官”。两类项目的建设均应锚定“水库不垮坝”目标，坚持安全第一、问题导向、标本兼治、分类施策，保障水库长期稳定安全运行。
这个“水库不垮坝”目标并非凭空提出。“十四五”时期我国已连续4年实现各类水库无一垮坝，但这一成绩是在常态化除险加固和空库运行等严格管控措施下取得的。随着“十五五”水库调度运用强度进一步提高，把老旧水库的韧性改造制度化、项目化、资金化，是从“守底线”走向“强底板”的必然选择。
《老旧水库改造提升项目建设管理办法》政策框架示意图
三、怎么识别风险：拉网式排查、“一库一策”分类处置
《办法》第二章确立了“排查—评估—定级—处置”的完整路径。第一步，拉网式排查：由各省级水行政主管部门组织对辖区内老旧水库开展拉网式排查，流域管理机构对直管老旧水库开展排查，统筹考虑气候变化、工程安全、防洪能力、监测预警、下游环境等因素，综合研判提出存在风险隐患的水库名录。
第二步，分析评估与风险定级：对存在风险隐患且下游存在重要保护对象、遭遇极端暴雨洪水、梯级水库存在连溃风险、泄洪能力不足、大坝自身安全有严重隐患的老旧水库，应开展分析评估，综合考虑工程失事后果、安全状况、防洪能力等因素科学确定风险等级。评估工作必须委托具有相应勘察设计资质或者能力的单位承担，评估报告经水库主管部门审核后报有关部门复核——水利部组织复核大型水库，流域管理机构组织复核中型水库，省级水行政主管部门组织复核小型水库。
第三步，分类处置：对评估为重大风险的水库，“一库一策”提出除险加固、局部改造、加高扩容、拆除重建、降等与报废、加强运行管护等分类处置措施建议。这六种“药方”覆盖了从轻度“调理”到彻底“退出”的完整谱系，特别是明确将降等与报废纳入处置工具箱，意味着对确无改造价值的水库，不再硬性“输血”，而是科学“退出”，避免无效投入和安全遗留。
在前期工作程序上，《办法》实行“提级管理”：局部改造项目可合并编报项目建议书和可行性研究报告，并严格履行初步设计程序；加高扩容、拆除重建项目按新建水库程序执行；大型水库由水利部组织技术审查，中型水库由流域管理机构组织技术审查，小型水库由省级水行政主管部门组织技术审查，各级技术审查组织部门对审查意见质量负责。大中型水库大坝安全监测设施建设则允许以省为单位打捆实施，将辖区内需要新建或完善监测设施的大中型水库作为单一项目合并编报，显著降低单个项目的前期成本和审批周期。这一“打捆申报”安排，对监测设施欠账较多、项目零散的省份尤为友好。
四、钱从哪来：中央预算内投资最高支持80%，专款专用
资金安排是此次《办法》最受关注的亮点之一。第十四条规定，地方管理水库改造提升项目和大中型水库大坝安全监测设施建设项目投资由中央和地方共同负担，中央预算内投资对东部、中部、西部、东北地区的支持比例分别为工程总投资的60%、70%、80%、80%；中央直管水库项目投资由中央预算内投资全额安排。对中西部和东北等财力相对薄弱、水库数量众多的地区而言，80%的中央支持比例大幅减轻了地方配套压力。
同时，《办法》对资金申报设置了清晰的“凭证门槛”：局部改造项目首次报送年度投资建议计划时，应提交评估报告和复核意见、可行性研究报告审查意见和批复文件；后续年度则需提交初步设计报告审查意见和批复文件。第十五条规定项目资金按批准的建设内容和投资计划使用，实行专款专用、专项核算，任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、滞留项目资金。
中央投资之外，地方仍需多渠道筹集落实建设资金，确保与中央预算内投资同步到位。这与9月30日国新办发布会上明确的方向一脉相承——发挥政府投资带动效应，争取更多地方政府专项债券、银行贷款、社会资本以及新型政策性金融工具投入水利建设。今年前三季度全国水利建设投资已达7950亿元，自2022年起我国已连续4年完成水利投资超过1万亿元，《办法》的出台，为这一投资规模在水库安全领域的持续释放提供了制度保障。
五、怎么建、怎么管：项目法人分级组建，质量终身责任制
建设管理环节，《办法》全面推行项目法人责任制、招标投标制、工程监理制和合同管理制“四制”，并按工程规模分级组建项目法人：大型水库、省级管理水库或坝高大于70米水库的改造提升项目，由省级人民政府或其授权部门组建项目法人；中型水库或市级管理的小型水库项目由市级组建；小型水库项目由县级组建。地方各级政府可明确常设专职机构履行项目法人职责，或以水库管理单位为基础组建，并因地制宜推行代建制等模式；小型水库改造提升项目还可根据实际采用集中建设管理模式，破解小型项目“零星分散、无人会管”的老大难问题。
质量与安全方面，《办法》要求依法依规实行工程质量终身责任制，项目法人、勘察、设计、施工、监理、质量检测等参建单位及其人员对工程质量和安全承担相应责任，落实水利安全生产风险查找、研判、预警、防范、处置和责任等风险管控“六项机制”。招标环节明令严禁规避招标、虚假招标、围标串标、转包、违法分包等行为。在建项目须压实安全度汛责任，编制度汛方案和应急预案，确保度汛安全。
项目完工后，应按照水利工程验收有关规定及时组织竣工验收，其中水库雨水情监测预报设施应组织开展水文专项验收；竣工验收后应及时在全国水库运行管理信息系统办理水库大坝注册登记变更手续。监督管理方面，省级水行政主管部门建立项目管理台账，会同发展改革部门实施日常调度、在线监测、现场检查和监督问责；对因前期工作不实、建设管理不力、地方配套资金不到位、资金使用违规等造成重大损失或严重后果的，依法依规追究有关单位和责任人的责任。
六、对水务行业意味着什么：影响分析与应对建议
对水库管理单位和供水企业而言，这是一次难得的“补短板窗口期”。依托9.5万座水库供水的城乡水厂、原水企业，应主动配合主管部门开展老旧水库拉网式排查和安全评估，如实反映工程隐患；对承担供水任务的水库，可借《办法》出台之机，将水源工程改造提升与城乡供水一体化、农村供水标准化建设统筹申报，争取纳入中央预算内投资盘子。需要提醒的是，评估报告、可研批复等材料是申请投资的“入场券”，前期工作质量直接决定项目能否落地，相关单位应尽早委托有资质单位开展评估，切勿等资金计划下达后再“补作业”。
对勘察设计和施工企业而言，市场空间清晰可见。“十四五”期间近1.8万座病险水库除险加固已形成成熟的技术路径，“十五五”老旧水库改造提升在此基础上进一步扩展至局部改造、加高扩容、拆除重建等多元模式；加高扩容、拆除重建项目按新建水库程序执行，勘察、设计、施工全链条需求都将放大。同时《办法》明确评估工作须由有资质单位承担、技术审查提级管理，对企业的资质能力和业绩积累提出了更高要求，具备水库除险加固业绩和勘察设计资质的企业将更具竞争力。
对监测设备和数智化服务企业而言，《办法》直指一个明确的增量市场：大中型水库大坝安全监测设施“从无到有、从有到全”的建设，涉及位移变形、渗流渗压、应力应变等仪器设备和监测自动化系统，且允许全省打捆立项，单省项目体量可观。结合“十五五”期间建设国家水网调度中心、大数据中心和流域分中心的部署，以及全国已建成取水在线计量监测点42万个的数智化基础，安全监测、自动化控制、数字孪生等赛道企业应提前布局省级打捆项目的供货与服务能力，关注水文专项验收标准，确保产品满足“可监测、可考核”要求。
对基层政府和水库主管部门而言，重点是三件事：一是保障前期工作经费，《办法》明确地方各级水行政主管部门要协调发展改革、财政等部门落实前期经费，这是项目落地的第一步；二是补强项目法人能力，县级组建的小型水库项目法人普遍缺乏专业力量，可通过代建制、集中建设管理等方式借力专业机构；三是算好配套资金账，中央支持60%—80%之后，剩余部分需通过专项债、金融工具等渠道足额落实，避免因配套资金不到位被问责。对金融机构和社会资本而言，水库改造提升项目公益属性强、现金流相对有限，可关注“改造提升+供水经营+水面资源利用”等打包模式，参与投建运营一体化。
结语：从“十四五”的病险水库除险加固，到“十五五”开局之际出台《老旧水库改造提升项目建设管理办法》，我国水库安全治理正从“消除存量病险”迈向“系统提升韧性”的新阶段。《办法》以“水库不垮坝”为总目标，用拉网式排查摸清风险底数，用“一库一策”实现精准处置，用最高80%的中央投资比例强化资金保障，用提级审查、终身责任制和全流程监管守住质量底线，为未来五年水库安全领域的项目实施立起了清晰的制度框架。对水务行业而言，这既是责任，更是机遇——供水企业要盯住申报窗口补齐水源工程短板，设计施工和监测企业要备好资质与产品迎接市场放量，基层单位要提前算好前期工作和配套资金的账。汛期虽已结束，水库安全的攻坚战才刚刚开始。
声明：
1、本文内容基于水利部、国家发展改革委公开发布的政策文件及权威媒体公开报道整理撰写，仅供行业交流参考，不构成任何投资建议或决策依据。
2、本文所引用数据均标注来源，来源包括水利部官网、国新办发布会实录及经济日报、光明日报等权威媒体报道，如有出入以官方正式发布为准。
3、本文为原创内容，欢迎转载，转载时请注明来源“水务天下”公众号，并保留本声明。
4、文中配图为AI生成示意图，仅用于辅助理解文章内容，不代表真实工程实景，请勿作为工程或技术依据使用。
关注“水务天下”，获取更多水务行业前沿资讯
——老旧水库改造 | 水库安全 | 大坝安全监测 | 中央预算内投资 | 一库一策
附：相关政策原文
《老旧水库改造提升项目建设管理办法》（办运管〔2026〕162号）关键条文
印发单位：水利部办公厅、国家发展改革委办公厅；印发日期：2026年10月15日；自印发之日起施行。以下为关键条文摘录。
第一条 为规范老旧水库改造提升和大中型水库大坝安全监测设施建设，加强项目建设管理，制定本办法。
第二条 本办法适用于使用中央预算内投资的老旧水库改造提升项目和大中型水库大坝安全监测设施建设项目。本办法所称老旧水库改造提升项目是指通过新增或改扩建泄洪设施、坝体加固培厚、坝顶硬化和坝坡防护等局部改造，以及加高扩容、拆除重建等措施，并同步完善雨水情监测预报和大坝安全监测设施，系统提升极端暴雨洪水下老旧水库大坝安全韧性的建设项目。大中型水库大坝安全监测设施建设项目是指对未建设大坝安全监测设施或监测设施不完备的大中型水库（不含已纳入老旧水库改造提升项目合并实施的水库），实施大坝安全监测设施建设，提升安全监测能力的建设项目。主要建设内容包括位移变形、渗流渗压、应力应变等监测仪器设备和监测自动化系统等。
第四条 老旧水库改造提升项目和大中型水库大坝安全监测设施建设项目建设应锚定“水库不垮坝”目标，坚持安全第一、问题导向、标本兼治、分类施策，统筹落实工程措施与非工程措施，保障水库长期稳定安全运行。
第六条 各省级水行政主管部门组织对老旧水库开展拉网式排查，流域管理机构对直管老旧水库开展排查，统筹考虑气候变化、工程安全、防洪能力、监测预警、下游环境等，综合研判提出存在风险隐患的水库名录。
第七条 对存在风险隐患且下游存在重要保护对象、遭遇极端暴雨洪水、梯级水库存在连溃风险、泄洪能力不足、大坝自身安全有严重隐患的老旧水库应开展分析评估工作，综合考虑工程失事后果、安全状况、防洪能力等因素，科学确定水库风险等级；对评估为重大风险的水库，“一库一策”提出除险加固、局部改造、加高扩容、拆除重建、降等与报废、加强运行管护等分类处置措施建议。
第十条 老旧水库改造提升前期工作实行提级管理。大型水库由水利部组织技术审查，中型水库由流域管理机构组织技术审查，小型水库由省级水行政主管部门组织技术审查。
第十四条 地方管理水库改造提升项目和大中型水库大坝安全监测设施建设项目投资由中央和地方共同负担；中央预算内投资对东部、中部、西部、东北地区的支持比例分别为工程总投资的60%、70%、80%、80%。有关方面应多渠道筹集落实项目建设资金，确保与中央预算内投资同步到位，项目按时建成并发挥效益。中央直管水库项目投资由中央预算内投资全额安排。
第十五条 项目资金应按照批准的建设内容和投资计划使用，实行专款专用、专项核算。任何单位和个人不得截留、挤占、挪用、滞留项目资金。
第十七条 大型水库、省级管理水库或坝高大于70米水库改造提升项目由省级人民政府或其授权部门组建项目法人，或由省级人民政府授权工程所在地市级人民政府组建项目法人；中型水库或市级管理的小型水库项目由市级人民政府或其授权部门组建项目法人；小型水库项目由县级人民政府或其授权部门组建项目法人。
第二十条 应依法依规实行工程质量终身责任制。项目法人、勘察、设计、施工、监理、质量检测等参建单位及其参建人员应严格执行质量安全的相关法律法规和标准规范，健全质量和安全管理体系，落实水利安全生产风险查找、研判、预警、防范、处置和责任等风险管控“六项机制”，对工程质量和安全承担相应责任。
第二十七条 对因前期工作不实、建设管理不力、地方配套资金不到位、资金使用违规等造成重大损失或者严重后果的，应依法依规追究有关单位和责任人的责任。
第二十九条 本办法自印发之日起施行。